Vládní legislativci k zákonu o státním zastupitelství: centralizace pravomocí, korupční potenciál, trestní řád měl zákonu předcházet

Ministr spravedlnosti Robert Pelikán na chodbě svého resortu Foto: MSp

Nový trestní řád by měl předcházet zákonu o státním zastupitelství. Návrh zákona také znamená výraznou centralizaci pravomocí, která přináší korupční potenciál. Zřízení Speciálního státního zastupitelství jako zvláštního státního zastupitelství pro oblast závažné hospodářské a finanční kriminality je neopodstatněné a problematická je absence jeho kontroly.

Po stanovisku Pracovní komise pro trestní řád k zákonu o státním zastupitelství přináší Česká justice exkluzivně i stanovisko Legislativní rady vlády (LRV) jako celku. Stanovisko sice ještě není oficiálně k dispozici, již však existuje jeho návrh. Výtek k návrhu zákona má LRV mnoho, většina z nich ovšem již během schvalovacího procesu v rámci standartního připomínkového řízení zazněla.

Připomínky LRV se dají stručně shrnout do pěti bodů.

  1. Zákonu o státním zastupitelství by měla předcházet rekodifikace trestního řádu
    Předložený návrh zákona představuje podle LRV zásadní změnu v pojetí státního zastupitelství. Převážná část působnosti státního zastupitelství je v oblasti trestní. V tomto směru nelze podle stanoviska při projednávání návrhu zákona o státním zastupitelství přehlédnout záměr Ministerstva spravedlnosti rekodifikovat trestní řízení. „Jako vhodné a systémové se proto jeví nejprve řešit novou podobu trestního řízení, tedy připravit nový trestní řád, a teprve v návaznosti na něj přistoupit k případné reformě soustavy státního zastupitelství,“ píše se ve stanovisku LRV.
  2. Potenciálně nebezpečná koncentrace moci
    Nejvýraznějším centralizačním prvkem v předloženém návrhu je podle LRV zrušení vrchních státních zastupitelství. V důsledku tohoto kroku by mělo být Nejvyšší státní zastupitelství výrazně aktivnější než dříve. „Tyto změny s sebou ovšem přinášejí jistý korupční potenciál. Ten není zeslaben ani zřízením Speciálního státního zastupitelství jako zvláštního státního zastupitelství pro oblast závažné hospodářské a finanční kriminality,“ píše se ve stanovisku, které tak opakuje argumenty, které už zazněly v materiálu, který vypracovala Pracovní skupina LRV pro trestní právo. Vládní legislativci také připomínají, že specializace v oblasti závažné ekonomické kriminality ovšem není ničím novým. Již nyní fungují na vrchních státních zastupitelstvích a Nejvyšším státním zastupitelství odbory závažné hospodářské a finanční kriminality, aniž by důvodová zpráva k návrhu konstatovala vady v jejich činnosti, které by odůvodňovaly zrušení vrchních státních zastupitelství.
    Koncentrací moci, která by mohla být potenciálně nebezpečná, je podle stanoviska i skutečnost, že všichni krajští státní zástupci mají být nejpozději do dvou let od účinnosti zákona nahrazeni, přičemž výběrové řízení na jejich nástupce a jmenování jejich nástupců, stejně jako výběrové řízení na vedoucího Speciálního státního zastupitelství a jeho jmenování, mají být plně v rukou Nejvyššího státního zastupitelství a ministra spravedlnosti.
  3. Zruší se VSZ, ale vrchní soudy zůstanou
    LRV připomíná, že zrušením vrchních státních zastupitelství dojde ke stavu, kdy organizační soustava státního zastupitelství nebude kopírovat organizační soustavu soudů.
  4. Vyjmutí Speciálu z dohledu
    LRV vnímá jako problematické vynětí Speciálu ze standardních kontrolních mechanismů dohledu. „Vyloučení dohledu nad postupem Speciálního státního zastupitelství a omezení dohledu z tzv. vnějšího podnětu může vést k volání po zavedení kontroly soudů nad postupy orgánů veřejné žaloby a tím k zásadnímu oslabení postavení státního zastupitelství jakožto pána přípravného řízení trestního, a to navíc značně nesystémovým opatřením, v rámci něhož soudy dohledová opatření ve vztahu k státním zastupitelstvím a zprostředkovaně policii nemohou naplnit, neboť k tomu nejsou vybaveny ani personálně ani z hlediska faktického výkonu jejich pravomocí,“ píše LRV ve svém stanovisku. Takovým krokem by navíc byla narušena celá koncepce trestního řízení z hlediska vztahů a odpovědnosti jednotlivých orgánů činných v trestním řízení.
  5. Problematické posílení personálních pravomocí nejvyššího státního zástupce
    Návrh podle vládních legislativců na jednu stranu stanoví, že státní zástupce má být nezávislý, na druhou stranu posiluje postavení nejvyššího státního zástupce v personálních otázkách, zejména při obsazování míst vedoucích státních zástupců. „Tento model by ovšem mohl být snadno zneužitelný k prosazování mocenských zájmů prostřednictvím nejvyššího státního zástupce vybraného a jmenovaného politickou reprezentací,“ stojí ve stanovisku. Navrhované plošné hodnocení státních zástupců navíc má podle LRV potenciál stát se nástrojem k zajištění poslušnosti řadových státních zástupců.

Celý návrh stanoviska LRV k zákonu o státním zastupitelství si můžete přečíst zde.

V další části stanoviska LRV informuje o postojích jednotlivých pracovních komisích při LRV k návrhu zákona. Hned v úvodu se objevují výtky týkající se prvního ustanovení o nestrannosti státních zástupců.
Pracovní komise pro trestní právo je toho názoru, že státní zástupce je vždy stranou řízení, v němž vystupuje, a proto nelze při výkonu působnosti státního zastupitelství hovořit o „nestrannosti“.
Pracovní komise pro správní právo se zase domnívá, že kromě nestrannosti nelze hovořit ani o „nezávislém“ výkonu působnosti státního zastupitelství, a to zejména s ohledem na možnost nadřízeného státního zastupitelství dávat podřízeným státním zastupitelstvím pokyny. Nezávislost a nestrannost jsou podle názoru pracovní komise atributy moci soudní, nikoli moci výkonné, do níž státní zastupitelství patří. S těmito tvrzeními se ale Ministerstvo spravedlnosti neztotožňuje. Nezávislost státního zastupitelství je podle něj jiného typu než nezávislost soudcovská, která je zakotvena v Ústavě.

Zajímavá je také výtka Pracovní komise pro trestní právo. Ta nesouhlasí s vyloučením dohledu Speciálního státního zastupitelství. Podle Ministerstva spravedlnosti se ale právě vzhledem k charakteru jeho činnosti a s tím spjatým požadavkem na zajištění maximální míry samostatnosti a nezávislosti navrhuje vyloučit nad jeho činností dohled ze strany nadřízeného Nejvyššího státního zastupitelství. „Neznamená to ale, že by činnost Speciálního státního zastupitelství byla zcela bez kontroly,“ brání se Pelikánův úřad. Nad činností státních zástupců činných u Speciálního státního zastupitelství bude podle MSp vykonáván „standardní výkon řídících a kontrolních oprávnění vedoucího Speciálního státního zastupitelství“.

Atmosféra strachu a podlézavosti

Stanovisko LRV rovněž upozorňuje na nebezpečí pravidelného plošného hodnocení státních zástupců s možností přeložit státního zástupce bez jeho souhlasu k jinému státnímu zastupitelství, jestliže tři po sobě jdoucí pravidelná hodnocení obsahují závěr, že neplní své povinnosti vyhovujícím způsobem. Takový způsob hodnocení jde dle Pracovní komise pro trestní právo krokem, který podle komise vyvolá v soustavě státního zastupitelství atmosféru strachu a podlézavosti hodnocených vůči hodnotitelům.

Podle Ministerstva spravedlnosti je pravidelné hodnocení důležité, neboť poskytuje kontinuální obraz o práci státního zástupce a umožňuje i komparaci s „ad hoc“ hodnoceními, která budou zpracovávána pro účely kariérního postupu či pro účely kárného řízení, čímž dojde k zamezení excesů v rámci těchto „ad hoc“ hodnocení. „Na rozdíl od jiných právních předpisů není s negativním hodnocením spojen zánik funkce, nýbrž může v jeho důsledku dojít pouze k přeložení státního zástupce, a to pouze po souhlasu kárného soudu,“ odpovídá ministerstvo na výtky.

Legislativní rada vlády nakonec ve svém stanovisku doporučuje vládě zákon přijmout ovšem až poté, co ministr spravedlnosti zapracuje do výsledného znění připomínky vládních legislativců.

Eva Paseková